制度，而且在禹设置“九州”之前。可是，东汉马融（79—166年）认为“十二州”产生于禹治水之后，它是由当时氏族首领舜在禹置“九州”的基础上，增置幽、并、营三州而成。后代的释经家多从马融之说。自顾颉刚（1893—1980年）在20世纪30年代以确实证据考证《尚书?尧典》乃汉人之作，“十二州”说是汉人影射汉武帝所置刺史部十三州而起，马氏所叙的十二州名只是协调了《禹贡》、《尔雅》、《职方》“九州”之名的抵触而形成的混杂物。现代的秦汉史和先秦史学者都从顾氏之说，否定了“十二州”说是尧舜时代行政区划制度的观点。
2.“九州”说
它是传说中大禹时代的中原地区的行政区划制度，起于年龄、战国时代。在西汉以前，都认为“九州”系禹治水后划分的，但具体的说法各书所载互不雷同，大致有四种说法：(1)《尚书?禹贡》记载九州为冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍；(2)《吕氏年龄?有始览》有幽州，无梁州；(3)《周礼?职方》有幽州、并州，无梁州、徐州；(4)《尔雅?释地》有幽州、并州、营州，无梁州、青州、徐州（见表1）。各地所载各州的地区亦不尽雷同，如泰山以北、以东地区在《禹贡》中属于青州，在《职方》中属于幽州；《职方》中的青州相当于《禹贡》中徐州的大部分和豫州的一部分。
这些“九州”说实际上是年龄、战国时代学者对当时所知周朝国土所做的地理区域的划分，并不是某个朝代的行政区划。然而，在历史上把它们长期地误认为是行政区划。在西汉以前，误认为《禹贡》是大禹治水后所划分的九州，代表夏朝的行政区划制度；《汉书?地理志》最先把《周礼?职方》中的九州误称为代表周朝的行政区划制度；三国时代魏人孙炎在注释《尔雅》时，又把《尔雅?释地》中的九州牵强附会地解释为代表商朝的行政区划制度；以后的经学家进一步推而广之，把“九州”误称为夏、商、周三代的行政区划制度。
3.畿服说
它最初见于《国语?周语》。《周语》曰：“夫先王之制：邦内甸服，邦外侯服，侯卫宾服，夷蛮要服，蛮夷荒服。”即说周王履行“甸服”、“侯服”、“宾服”、“要服”、“荒服”的五服制度。《尚书?禹贡》中也说了五服，只是用“绥服”替换了《周语》中的“宾服”；并认为每服皆有必定的领域，都为五百里。《周礼?夏官?职方氏》更将“五服”扩大为“九服”：“侯服”、“甸服”、“男服”、“采服”、“卫服”、“蛮服”、“夷服”、“镇服”、“藩服”。在《周礼?夏官?大司马》中，则把“服”改称为“畿”，认为有侯、甸、男、采、卫、蛮、夷、镇、藩九畿。以上叙述的“五服”、“九服”、“九畿”等记载，都是后人杜撰的先秦时代的行政区划，事实上它们只是战国时代或稍后人们地理视野不断开阔的反响。
二、县、郡的起源
前面已述，商、周王朝履行的是分封制，即“封邦建国”，各个领主在自己的封国内独立为君主，全部商、周王朝无所谓任何行政区划。但是，到了年龄时代，周室衰微，一些诸侯国逐渐壮大，开端发展中心集权制度。他们在新开辟的疆土上不再进行分封，而由君主直接统治，为了便于统治，开端萌生了县、郡等行政区划的单位。
1.县的涌现
县是我国最早涌现的行政区划单位名称，始于年龄初期，最初设置在边地，带有国防作用。据现有文献记载，最早设县的是西方大国秦。《史记?秦本纪》曰：武公十年（前688年）“伐邽、冀戎，初县之”；武公十一年（前687年）“初县杜、郑”。就是说在年龄初，秦武公在新开辟的疆域首先设立邦县（今甘肃天水市）、冀县（今甘肃甘谷县），第二年又设置杜县（今陕西杜
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