几个强国不断向外拓展，所以边郡日益增大，地位不断进步。边地郡大，逐步地在郡下分置数县；内地事多，在数县之上逐步地置郡统辖，渐渐地形成都统县的两级行政区划。“魏纳上郡十五县”，春申君报请楚王在淮北12县置郡，“宜阳、大县也，……名曰县，实在郡也”等，都是确实的证据。看来，郡统县制的形成不会晚于战国中期。战国后期，郡县制在各国已经较为广泛地履行。可是，在全部战国时代郡县制始终是分封制的附庸，至秦始皇同一中国后，郡县制才正式成为全国划一的行政区划。(14)
综上所述，商、周时代履行“分封制”，不存在行政区划的制度，所谓“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”并不是当时的行政区划，而是战国时代和以后的一些学者的假想。中国最早的行政区划是郡县制，它萌生于年龄，演进于战国，正式确立于秦代。
第二节郡县制时代
从秦始皇同一中国，正式确立郡县制为全国同一的行政区划，到魏晋时代实行州制行政区划制度，郡县制经历了秦、汉四百多年。
一、郡县制的确立
公元前221年，秦始皇二十六年吞灭六国、同一中国，建立了中国历史上第一个同一的、多民族的、高度中心集权的大帝国。秦始皇认为，“周制微弱，终为诸侯所丧”（《汉书?地理志》），因此采用廷尉李斯的建议，“不立尺土之封，分天下为郡县”（《汉书?地理志》），彻底破除分封制，履行中心集权制，是年即分天下为36郡，把郡县行政区划制度推行到全国。这是郡县制在中国断定的标记，也是中国和世界行政区划史上一个划时代的事件。
1.秦郡
《汉书?地理志》云：“秦京师为内史，分天下作三十六郡。”内史为秦国都所辖的地区，当时唯有它不称为郡。始皇二十六年置36郡，其后陆续有增置，最后秦郡毕竟有多少？当年所置的36郡，是否包含内史？对此前人有多种说法，直至今天仍有分歧。现按较多学者认可的全祖看在《汉书地理志稽疑》中的考据，摘录秦郡如下：
内史，领京畿诸县，不在36郡内。
陇西、北地、上郡、汉中、蜀郡、巴郡、邯郸、巨鹿、太原、上党、雁门、代郡、云中、河东、东郡、砀郡、三川、颖川、南郡、黔中、南阳、长沙、楚郡、九江、泗水、薛郡、东海、会稽、齐郡、琅邪、广阳、渔阳、上谷、右北平、辽西、辽东。以上为始皇二十六年所置36郡。
南海、桂林和象郡三郡，为始皇三十三年（前214年）南平百越后置设。
九原，始皇置。始皇三十三年，蒙恬北伐匈奴，收回河西40余县（今河套一带），置九原郡，当不在始皇二十六年所建36郡内。但具体置郡时间至今未见有力证据。
闽中郡，始皇置，不知具体置年。但从地理地位而言，当在始皇三十三年南平百越后所建。
《汉书?地理志》所云36郡中，少楚郡、黔中（这两郡见于《史记》）、东海（见于《水经注》）、广阳（见于《汉书?地理志》本注），而多南海、九原、桂林、象郡。这就给秦郡的历史分歧留下了根子。事实上，始皇同一中国时分设36郡中，没有南海、九原、桂林和象郡，当时南海等郡地还未纳进秦王朝的版图。所以，《汉书?地理志》载始皇二十六年所建36郡中所缺4郡，应按《史记》等书补充楚郡等4郡。
以上共为42郡（包含内史）。谭其骧先生主编的《中国历史舆图集》认为秦王朝共有47郡(15)。（图4）
2.秦县
各郡所辖的县，据严耕看考证如下：内史约含40县；北部云中、雁门、代郡、上谷、渔阳、右北平、辽西和辽东8郡，以及西北部九原、上郡、北地和陇西4郡，每郡均
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